（新中國(guó)戶籍制度簡(jiǎn)史：從城市工業(yè)大裁員到李佳琦上“滬籍”）

　　1992年，長(zhǎng)江沿岸的湖南岳陽與武漢、重慶一道，獲批對(duì)外開放。這一年，李佳琦出生在此地的一戶普通家庭。

　　大學(xué)畢業(yè)后的2015年，李佳琦在南昌做美寶蓮柜員。那些年，南昌房?jī)r(jià)漲得很快，3千多塊的月收入，在南昌連1/4平也買不起。

　　2017年，李佳琦闖蕩上海，當(dāng)時(shí)直播行業(yè)才剛剛起步，但三年后，他已經(jīng)是這個(gè)行業(yè)里的絕對(duì)明星，并作為2020年第一批特殊人才落戶上海。

　　從岳陽到南昌到上海，李佳琦一步步走向大城市的軌跡背后，是中國(guó)制度環(huán)境的逐漸寬松以及市場(chǎng)與社會(huì)權(quán)力的復(fù)蘇。在此背景下，中國(guó)戶籍制度的演化打破了原有路徑，個(gè)體的流動(dòng)意愿逐漸得到尊重。

　　而在此之前，在政府對(duì)人口流動(dòng)的嚴(yán)格控制下，有一群人只能踏上了一條截然不同的流動(dòng)軌跡。

　　反城市化年代，知青下鄉(xiāng)城市裁員

　　52年前，同為岳陽人的17歲姑娘李志純，剛剛初中畢業(yè)，在寒冬12月里，她徒步前往知青下放的目的地。

　　那個(gè)時(shí)候，每個(gè)知青每天要插一畝田的秧，農(nóng)閑時(shí)，李志純還要與隊(duì)員結(jié)伴去城里收糞。倆人凌晨2點(diǎn)出發(fā)，拖著板車翻山越嶺，趕去城里的各大公廁……

　　上世紀(jì)60年代岳陽知青在農(nóng)村參加勞動(dòng)/岳陽日?qǐng)?bào)

　　在那個(gè)生計(jì)和溫飽還成問題的年代，由于城鄉(xiāng)的巨大差距，農(nóng)村居民向城市流動(dòng)的意愿強(qiáng)烈。但由于這種遷移對(duì)“優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)”的策略形成沖擊，同時(shí)，城市自身的承載能力也很有限，最終導(dǎo)致這一時(shí)期，政府嚴(yán)控人口流動(dòng)，并出現(xiàn)了兩次政策主導(dǎo)下的反城市化運(yùn)動(dòng)。

　　1958年《戶口登記條例》出臺(tái)，條例規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷移手續(xù)。

　　至此，以戶口遷移登記、審批為中心的制度得以建立。作為戶籍制度的正式法律文本，其出臺(tái)意味著政府嚴(yán)控人口流動(dòng)的開始。

　　但這項(xiàng)嚴(yán)控農(nóng)村人口遷移的制度并未立即發(fā)揮作用，由于受到“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的沖擊，為了滿足工業(yè)勞動(dòng)力需求，各城鎮(zhèn)單位開始爭(zhēng)搶農(nóng)村勞動(dòng)力，同時(shí)，由于勞動(dòng)力管理權(quán)的下放，地方招工無需再經(jīng)中央審批，于是城鎮(zhèn)人口在1957年之后的三年間增加了34.1%，吃商品糧的人口也由15%上升至20%。

　　與此同時(shí)，大煉鋼鐵導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口大量流失，1958年底已有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)開始缺糧，政策失誤與自然災(zāi)害更是使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)全面崩潰。

　　1959年糧食產(chǎn)量由1958年的2億公噸減至1.7億公噸，1960年又減少到1.44億公噸。由于統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的聯(lián)動(dòng)作用，城市的日常供應(yīng)也日趨緊張。

　　為緩解危機(jī)，中央開始敦促部分工人回鄉(xiāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1959年1月，中央發(fā)出《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時(shí)工的通知》，收回了下放給地方的勞動(dòng)力管理權(quán)限。

　　1961年中央發(fā)布《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》，要求三年內(nèi)城鎮(zhèn)人口必須減少2000萬以上，1961年以內(nèi)至少減少1000萬。自此，中國(guó)開始了由行政命令支配的第一次反城市化運(yùn)動(dòng)。

　　當(dāng)時(shí)，各地政府積極動(dòng)員和遣返大量城市工人到農(nóng)村，1961-1965年間，全國(guó)城鎮(zhèn)人口年均減少4.41%。除了遣送職工回鄉(xiāng)外，政府還對(duì)生活必需品和日用消費(fèi)品實(shí)行憑票供應(yīng)制，嚴(yán)格控制合法城鎮(zhèn)戶口的機(jī)械增長(zhǎng)。

　　60年代后期，政府又興起了第二次反城市化運(yùn)動(dòng)，大力動(dòng)員城市知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”。結(jié)合當(dāng)時(shí)實(shí)際，這種制度安排自然有政治和意識(shí)形態(tài)方面的考慮，但更重要的是通過知青下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)暫時(shí)減少合法的城鎮(zhèn)戶口，以減輕城鎮(zhèn)資源供給的壓力。

　　彼時(shí)，戶籍制度基本遵循了一種反城市化的邏輯，城市工業(yè)大裁員、知青大遣送的制度安排，強(qiáng)行制止了城市化進(jìn)展，從而使得城市化率處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，工業(yè)化與城市化進(jìn)程始終難以協(xié)調(diào)。

　　于是，當(dāng)社會(huì)重回正軌，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展路線得以確立，僵化的戶籍制度，也到了不得不調(diào)整的時(shí)刻。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，戶籍管控開始松動(dòng)

　　在嚴(yán)苛的戶籍管控之下，直到20世紀(jì)70年代末人口流動(dòng)幾乎很難發(fā)生，只有改革開放的到來，才為制度變遷提供了契機(jī)。

　　改革開放之后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力”成為社會(huì)共識(shí)，國(guó)家逐漸形成了以GDP為核心的干部考核體系，而經(jīng)過從財(cái)政包干到分稅制的歷次改革，國(guó)家對(duì)地方的控制也由之前的“全能主義”演變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”，地方政府在本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用。

　　但在決策階層看來，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要穩(wěn)定的社會(huì)秩序，而戶籍控制是社會(huì)穩(wěn)定的必要保證。這就意味著，在改革開放初期，戶籍制度改革只能是“微調(diào)”，或在控制框架中開道“小口子”，解決某些遺留問題。

　　1977年起，國(guó)家開始盡力為下鄉(xiāng)知識(shí)青年在城市安排工作，同時(shí)恢復(fù)了中斷多年的高考制度。1977年之后，政府不再?gòu)?qiáng)行要求城市應(yīng)屆畢業(yè)生下鄉(xiāng)改造。

　　雖然反城市化運(yùn)動(dòng)終于得到了糾偏，但農(nóng)村人口進(jìn)城依然阻礙重重。

　　1977年11月,國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，規(guī)定指出“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（礦、林區(qū)），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市……應(yīng)適當(dāng)控制?！?/p>

　　此后中央又出臺(tái)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)，規(guī)定各市鎮(zhèn)每年批準(zhǔn)遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)，不得超過該市鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰。

　　嚴(yán)格的戶口遷移控制,一定程度上將農(nóng)村勞動(dòng)力排除在城市工業(yè)系統(tǒng)的就業(yè)范圍之外，由此也助推了20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。

　　正如費(fèi)孝通所言：“由于嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)人口遷移，用行政手段劃清城鄉(xiāng)戶口，農(nóng)村戶口不能向城里遷移，于是農(nóng)村中隱藏著大量的剩余勞動(dòng)力。城鄉(xiāng)戶口的隔離迫使農(nóng)民另找出路?！?/p>

　　改革開放初期，無錫華西村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，成為中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的一面旗幟/視覺中國(guó)

　　1984年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村人口向城市遷移的嚴(yán)格限制終于開始松動(dòng)。

　　當(dāng)年10月，政府發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，通知規(guī)定“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)……”

　　此后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，戶籍制度也出現(xiàn)了形形色色的改革方法，但總地說來，各地政府還是極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號(hào)資源。

　　20世紀(jì)90年代，為了減少空置積壓的商品房以刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)，“藍(lán)印戶口”出現(xiàn)。再比如，上海出臺(tái)了《關(guān)于外地投資浦東新區(qū)申請(qǐng)上海常住戶口的實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定投資總額和注冊(cè)資金各在500萬元人民幣以上，開業(yè)滿兩年、經(jīng)濟(jì)效益顯著的企業(yè)，可申請(qǐng)5個(gè)本市常住戶口指標(biāo)。

　　但隨著經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，人口流動(dòng)進(jìn)一步頻繁，而有限的落戶指標(biāo)與巨大遷徙意愿之間的張力開始逐漸加劇，人戶分離、倒賣戶口等現(xiàn)象開始迫使國(guó)家為戶籍改革思考頂層設(shè)計(jì)。

　　人口紅利消失，倒逼戶籍制度改革

　　1993年統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的徹底終結(jié)將戶籍與基本生活進(jìn)一步剝離，也是這一年國(guó)家將戶籍改革的重點(diǎn)放在小城鎮(zhèn)，并逐步在廣東、山東、浙江等省進(jìn)行小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點(diǎn)。

　　1997-2000年，《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策文件均進(jìn)一步放寬了小城鎮(zhèn)的落戶條件，強(qiáng)調(diào)“凡在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策”。

　　到了2007年，小城鎮(zhèn)戶籍改革基本完成，全國(guó)縣級(jí)市、縣人民政府駐地的鎮(zhèn)以及縣以下小城鎮(zhèn)的農(nóng)民均可自愿轉(zhuǎn)為城市戶口。

　　相較而言，大城市的戶籍改革直到21世紀(jì)初才正式開啟。

　　2001年浙江省湖州市率先宣布實(shí)行城市落戶試點(diǎn)，2004年成都取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，同年上海、深圳、武漢、杭州等主要城市先后實(shí)行居住證制度。這些立足特定城市的改革具有明顯的地方主義特征，其目標(biāo)在于通過政策調(diào)整以吸引更多人才和勞動(dòng)力資源。

　　改革開放以來，豐富且成本低廉的勞動(dòng)力人口支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但從2010年開始，中國(guó)的“人口紅利”逐漸消失，即使執(zhí)行了“單獨(dú)二孩”政策也無法從根本上改變這一趨勢(shì)。

　　2014年，中國(guó)全年經(jīng)濟(jì)增速創(chuàng)下24年來新低的同時(shí)，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口比例也已連續(xù)下降三年。在此背景下，若想保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)和健康，政府只有盡早轉(zhuǎn)向挖掘“制度紅利”，其中，首先推出的就是戶籍改革制度。

　　2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺(tái)，規(guī)劃提出，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。

　　但由于改革步伐相對(duì)謹(jǐn)慎，未能完全破除勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模從2015年開始，從此前的持續(xù)上升轉(zhuǎn)為緩慢下降。

　　據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年全國(guó)流動(dòng)人口總量為2.47億人，比2014年下降了約600萬人；2016年全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模比2015年份減少了171萬人，2017年繼續(xù)減少了82萬人。

　　為了解除對(duì)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的暢通流動(dòng)的限制，自2017年下半年起，中國(guó)戶籍改革開始加速推進(jìn)。同時(shí)，部分地方政府出于自身發(fā)展和變相放松房地產(chǎn)調(diào)控的需要，展開了一輪“搶人大戰(zhàn)”，例如南京的“寧聚計(jì)劃”、武漢的“百萬大學(xué)生留漢”計(jì)劃，這些政策不僅放松了大學(xué)生落戶限制，還推出生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等扶持政策。

　　近日，25歲快遞小哥李慶恒評(píng)上杭州市高層次人才，獲百萬購(gòu)房補(bǔ)貼/網(wǎng)絡(luò)

　　2019年戶籍改革繼續(xù)大步前進(jìn)，國(guó)家發(fā)改委要求“城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制”。

　　今年4月，《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》發(fā)布，除了督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，還鼓勵(lì)有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

　　此后，各地新一輪戶籍改革應(yīng)勢(shì)推出，落戶門檻進(jìn)一步大幅放寬。今年4月9日，南昌宣布全面放開落戶限制，全面取消在南昌市城鎮(zhèn)地域落戶的參保年限、居住年限、學(xué)歷要求等遷入條件限制，實(shí)行以群眾申請(qǐng)為主、不附加其他條件、同戶人員可以隨遷的“零門檻”準(zhǔn)入政策。

　　縱觀70余年新中國(guó)戶籍制度變化，從城市工業(yè)大裁員，到南昌等眾多城市全面放開落戶限制；從知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，到直播“一哥”李佳琦落戶上?！?/p>

　　不難發(fā)現(xiàn)，作為一種公共政策的戶籍制度，始終被嵌于國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，但卻從沒占據(jù)主導(dǎo)地位，僅僅成了一種工具性的手段存在。

　　而在不同時(shí)期，個(gè)體流動(dòng)意愿與戶籍政策之間的分歧與統(tǒng)一，則造就了每個(gè)普通人或辛酸、或幸運(yùn)的人生故事。

　　文/搜狐城市翟楊

　　參考資料：

　　[1]1949年后的中國(guó)戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷，北京大學(xué)學(xué)報(bào)

　　[2]新中國(guó)成立70年來人口流動(dòng)政策回顧，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)

　　[3]制度變遷中的時(shí)間與結(jié)構(gòu):新中國(guó)戶籍制度的演化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較

　　[4]1968年，岳陽3800多名知青到農(nóng)村，岳陽日?qǐng)?bào)

　　[5]要素市場(chǎng)化改革開啃硬骨頭，財(cái)新網(wǎng)

　　[6]“人口紅利”逐漸消失社科院建議優(yōu)先改革戶籍制度，界面

　　[7]中國(guó)流動(dòng)人口總量連續(xù)三年下降2017年達(dá)2.44億，中國(guó)新聞網(wǎng)

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